“Sonho e escrevo em letras grandes de novo / Pelos muros do país / João, o tempo andou mexendo com a gente, sim / John, eu não esqueço / A felicidade é uma arma quente / Quente, quente” – Belchior, Comentários a respeito de John, 1979.
Não adianta começar algo sobre Celso Daniel esquecendo que se trata de um mártir desta nossa democracia que, hoje vemos, nunca esteve muito distante de tantas sombras. Um mártir da luta diária contra o clientelismo e o patrimonialismo (Farah, 2002). Um mártir de nosso desespero em ver a miséria arder aos olhos, dormindo em calçadas de bairros nobres, ou na arquibancada dos morros que se enxerga da praia; por mais que se tente, ela nunca se esconde, milhões de cifrões de cara com milhões famintos.
Um mártir que nos últimos 20 anos corre em tanta boca indecente, no oportunismo eleitoral que requenta narrativas de conspiração úteis (Cocco, 2010). Mas chega desta foto tão borrada e usada, todos já sabemos. O luto ofusca tudo que o ex-prefeito tirou de tantas páginas que leu como acadêmico e deu vida em ruas, praças, mercados de várias cidades, em regiões: a ideia aqui é virar a página do mártir e falar de algumas que deixou como legado intelectual.
Como economista e prefeito, as vocações da ciência e da política lhe renderam uma obra diversa, e evidentemente não se trata aqui de reproduzir um catálogo de suas contribuições: este texto se concentra em como sua concepção das relações intermunicipais encontrou eco tanto na governança interfederativa como na cooperação horizontal entre municípios limítrofes, e no papel destas relações para um projeto de desenvolvimento e superação urgente das desigualdades.
Pode ser visto como o passo seguinte ao da participação cidadã dos orçamentos participativos, conecta pessoas e cidades na construção do desenvolvimento econômico (Cocco, 2010), visão que hoje é chancelada por órgãos internacionais como OCDE (Brito e Campagnone, 2021; Abrúcio e Sydow, 2018). Relembra que o caminho democrático é o único, que só é possível quando todos os atores tem voz nas decisões, e que uma nação só é livre quando estas esferas de participação e mecanismo de distribuição justos permeiam toda a estrutura federativa (Daniel, 1999). Foi este o antídoto que a Alemanha adotou contra o autoritarismo no pós-guerra (Lopreato, 2022b; Carneiro, 2018), algo tão urgente no Brasil de hoje.
O Estatuto da Metrópole de 2015 e a revisão de alguns de seus pontos estabelecidos por decreto em 2018 – esta última, entre prós e contras – deram aos arranjos entre municípios de alta integração um novo status na estrutura federativa, das grandes metrópoles às antigas microrregiões – hoje, regiões imediatas (Moura et al, 2021).
Relações intermunicipais já se estabeleciam de modo mais livre, nos consórcios, até meados da primeira deste século sem uma regulamentação que garantisse maior segurança jurídica, disciplinados apenas pela Lei nº 11.107, de 2005 (Brito e Campagnone, 2021; Abrúcio e Sydow, 2018), mas quando se fala em um sistema nacional integrado a conversa muda. Pode-se dizer que nestes mesmos 20 anos uma série de soluções ressoam Celso Daniel.
Sendo assim, a sequência que se segue pontuará primeiro i) seu legado fundamental em levantar novas demandas para as relações entre conjuntos de municípios e entre estes e a federação, e depois ii) como estas duas formas de relações específicas demandam duas concepções de governança diferentes: a primeira sobre iii) como as redes locais institucionalizadas em termos federativos; e a segunda, sobre as iv) conclusões acerca do papel dos consórcios nesta nova configuração, não como concorrentes, mas complementares.
I) No retrovisor
Enquanto em seu primeiro mandato – 1989 a 1992 – ficaram evidentes as dificuldades em superar os oponentes de seu projeto progressista, sintetizado em seu plano diretor através das tradicionais mobilizações populares, o segundo mandato – 1997 a 2002 – foi marcado pela negociação em arenas institucionais delimitadas pelas regras de participação e representação – onde deveria operar internamente a mobilização – , estabelecendo uma nova fórmula na relação com os mais variados setores da sociedade (Teixeira, 2005).
Percebeu-se uma maior capacidade de articulação com setores da elite econômica e política, encontrando caminhos para que muitos destes aderissem às suas propostas e se habituassem à negociação democrática (Daniel, 1999; Teixeira, 2005), vendo nelas, inclusive, oportunidades.
Este processo de imersão institucional igualmente proporcionou um amadurecimento na forma com que via o poder municipal. Em paralelo ao processo de globalização viu um movimento no sentido contrário de fortalecimento de conjunturas locais, criação de identidades particulares a partir de onde as pessoas vivem (Daniel, 1999).
Dada esta relação mais intensa entre as identidades e a cidades onde o ele se constrói, os limites de município vão se tornando cada vez menos limitadores, e os impactos do que acontecem em um tornam-se visíveis em outros, como foram os casos dos mananciais e da desindustrialização na região do ABC (Daniel, 2002, 1999; Farah, 2002; Teixeira, 2005; Brito e Campagnone, 2021). Nos concentraremos aqui nos arranjos articulados com seus vizinhos apontados por Marta Farah, em seu texto publicado logo após a morte do ex-prefeito (Farah, 2002).
A autora aponta a Câmara do Grande ABC, que contou com sete municípios, como principal contribuição do ex-prefeito no aprimoramento da integração institucional intermunicipal, uma herdeira do Consórcio Intermunicipal das Bacias Billings e Tamanduatehy, criado no primeiro mandato. A “Câmara” também foi antecedida pela Câmara Setorial Automobilística (1992) e pelo Fórum da Cidadania do ABC (1994). Como se vê, trata-se da ampliação de um consórcio que começou com preocupações ambientais e passou a priorizar a questão do desenvolvimento num sentido mais amplo. Este processo de integração inspirou iniciativas similares em todo o país, principalmente por se colocar numa região de alta competitividade, muito influenciada por Investimento Direto Estrangeiro, o que trazia uma cultura individualista entre os agentes econômicos que dificultaria o estabelecimento de sistemas cooperativos (Daniel, 2001).
Em artigo já citado aqui, publicado no final da década de 1990, uma espécie de balanço sobre as administrações municipais populares e sugestões para desafios futuros, Daniel se baseia no sucesso da integração do ABC para questionar o papel da União na implementação de políticas. De modo algum questiona sua importância, mas salienta não ser mais possível apenas políticas centralizadas padronizadas, dada a heterogeneidade e sazionalidade das demandas, sendo a esfera local (em nível microrregional) espaço privilegiado para que as políticas ganhem forma (Daniel, 1999). Os consórcios poderiam ser a solução definitiva, pois colocam a articulação intermunicipal como independente da União e dos estados. Entretanto, apontam para uma segunda via de integração, uma reformulação das relações interfederativas, indicando 3 aspectos principais: i) resgate da força dos municípios como indutores do desenvolvimento; ii) aprimoramento das alternativas institucionais supramunicipais (ou, intermunicipais, como consórcios e governança microrregional) e; iii) fim da guerra fiscal. Quanto a este último ponto, frisa a necessidade de medidas de redução de desigualdades regionais que não leve à guerra de todos contra todos; quanto aos dois primeiros, aprofunda em artigo publicado 2 anos depois.
O resgate da força dos municípios incorre no risco da reprodução de um problema do momento histórico onde pensava a questão que, como veremos mais adiante, colocou estes entes federativos como verdadeiras “autarquias” (Daniel, 2001; Abrúcio e Sydow, 2018), dado que a Constituição de 1988 e as medidas tomadas nos 10 anos que se seguiram diminuíram o poder dos Estados e promoveu razoável independência local (Lopreato, 2022a). Seguindo a aprendizagem adquirida com o “Consórcio”, o ex-prefeito sustenta que o fortalecimento dos municípios deveria se dar na sua potencialização dentro das redes locais com os vizinhos. Neste novo trabalho – um de seus últimos publicados em vida – defende o estabelecimento de um sistema de governança federativa nacional, que parta da União, passe pelas macrorregiões e estados, e inclua as microrregiões com dotação orçamentária e repasses próprios (além dos municípios como unidades finais), pois na época não havia estrutura institucional para tal (Daniel, 2001). Colocada desta forma, até porque ainda era um problema em aberto, a visão de Celso Daniel poderia abrir brecha para concorrência entre governança microrregional e governança dos consórcios, e o restante do presente texto trata exatamente disso.
II) Uma região e duas governanças
Antes de tudo, estamos falando de um movimento político que olha absolutamente sempre para mudanças, direto para transformações necessárias para um “desenvolvimento mais justo, economicamente igualitário e ambientalmente sustentável” (Dagnino, 2014. p.9), preocupado sim se a conta fecha no final do ciclo, mas cujos objetivos são projetos capazes de impactos sociais positivos, envolvendo os atores da situação em questão na elaboração, implementação e na distribuição dos recursos resultantes. A noção de desenvolvimento local de Celso Daniel é radicalmente aderente a esta visão (Daniel, 1999, 2001), e lança mão da idéia de governança de uma forma única.
Apropriando a definição de governança – ou, capacidade de governo – de Renato Dagnino, que olha o governante simultaneamente como moderador e parte interessada em implementar projetos, governança consiste na coordenação do processo decisório e dos conflitos, integrando regras, alternativas técnicas e capacidade política em relação aos atores – sociais e políticos. Disso decorre para o agente público “sua experiência de gestão, seus métodos de trabalho, sua organização interna, suas habilidades pessoais, seu controle de meios para empreender o projeto, e seu controle de recursos (tempo, conhecimento, financeiros, pessoal capacitado, capacidade para formar opinião, para gerenciar ou para coordenar processos de trabalho, para gerar legislação ou regulamentações, comunicação, mobilização de apoio)” (Dagnino, 2014, p.104).
Arquivo/Divulgação
Como economista e prefeito, as vocações da ciência e da política renderam a Celso Daniel uma obra diversa
Ou seja: não é apenas moderar recursos e atores para que haja confiança entre eles e não se “matem”; é isso apontado para mudanças, objetivos, pois quem promove a governança também é um ator com objetivos. O autor pensa a implementação – e sua respectiva governança – de políticas públicas em nível local, entre os chamados por outros de stakeholders, e é necessário lançar este problema para uma estrutura que vá dali até a União, dado que para um projeto nacional temos adiante uma estrutura federativa: uma política nacional de governança local possui dimensões multinível.
Fernando Abrúcio e Cristina Sydow trouxeram um framework preciso para esta questão, que inclusive dá conta das duas dimensões dos arranjos intermunicipais lançados ao final da última sessão. Eles separam em duas abordagens distintas para o planejamento de governanças multinível – policêntricas, múltiplas camadas, competitivas, entre outras denominações – (Abrúcio e Sydow, 2018): as do Tipo I, com vários níveis que vão do supranacional ao local, de tipo federativas e; as do Tipo II, onde vários arranjos de governança se sobrepõem, muitas vezes, sobre os mesmos agentes – por exemplo nas regiões metropolitanas -, onde os municípios também se conectam em agrupamentos específicos em torno de questões locais específicas, como consórcios. Como nossa questão central é discutir a governança local dentro de uma política nacional de governança interfederativa, inclusive em Aglomerações Urbanas ou mesmo todas as regiões imediatas – problema levantado por Celso Daniel – , o foco será nas consequências do Estatuto da Metrópole de 2015 e a revisão de alguns de seus pontos feita em 2018, primeiro sob a ótica federativa – Tipo I –, para políticas nacionais, e depois concluindo sobre o papel dos arranjos de Tipo II para temas transversais e específicos.
III) O sistema federativo sob uma perspectiva multinível
Se do ponto de vista de um municipalista como Celso Daniel pode-se dizer que a maioria das preocupações olham para as conjunturas locais particulares, o que naturalmente levaria para uma abordagem da governança multinível do Tipo II, sua demanda específica por uma política nacional que repense as relações interfederativas urgem soluções mais operacionalizáveis por uma abordagem do Tipo I. Para tal, é importante compreender o contexto histórico das relações federativas do qual ele constrói suas reflexões e o amadurecimento sobre o papel das atuais regiões imediatas, tomando como balizadores de mudança também as PNDR’s – Política Nacional de Desenvolvimento Regional – I e II – respectivamente, de 2007 e 2019 -, além do já mencionado “Estatuto”.
Em última instância, pode-se dizer que o mais relevante proxy para o estudo do sistema federativo é o fluxo de recursos financeiro entre seus níveis (em princípio, União, estados e municípios). Deste ponto de vista, um estudo recente de Francisco Lopreato afirma que apesar dos diversos regimes estabelecidos no Brasil desde o Império, as relações institucionais da União sempre estiveram apontadas para os estados, e estes fizeram a relação regulamentada com os municípios, cujas possibilidade de relação com o governo central aconteciam através de lobbies (Lopreato, 2022a). A relação interfederativa direta entre União e municípios – em termos de repasses – ganhou outro vigor na segunda metade dos anos 1990 (ver também Abrúcio e Sydow, 2018), mas agora relativizando a capacidade de coordenação dos estados, estabelecendo as condições para o chamado “municipalismo autárquico” (Daniel, 2001; Abrúcio e Sydow, 2018, Brito e Campagnone, 2021). Em ambos os contextos – antes de depois do Governo FHC -, esta relação não foi equilibrada, o que dificultaria um sistema eficaz de equalização financeira voltado para a mitigação das desigualdades regionais.
Em trabalho sobre os estudos das Regiões de Influência das Cidades – REGIC – Rosa Moura, Líria Nagamine e Gustavo Ferreira, ambos do IPEA, abordam a evolução histórica dos 4 marcos institucionais mencionados ao final do penúltimo parágrafo. Nele destacam que, diferente do uso diretamente dos municípios “autárquicos” na definição das áreas prioritárias de políticas regionais nas políticas anteriores, a PNDR I usou como unidade as antigas microrregiões, com programas de aprimoramento da governança para as de maior vulnerabilidade, independente do estado onde ela se encontrava (Moura et al, 2021). Com isso, as redes intermunicipais passam a ser objeto norteador e destino de políticas públicas, o que na prática as inserem como uma quarta esfera federativa. O Estatuto da Metrópole, de 2015, apesar de estabelecer obrigatoriedade de sistemas de governança e planos diretores apenas para Regiões Metropolitanas, estende a possibilidade do mesmo para Aglomerações Urbanas e microrregiões, e coloca este processo sob responsabilidade dos estados, consolidando uma governança interfederativa descentralizada mas com uma unidade institucional.
A alteração no “Estatuto” promovida em 2018 trouxe mais um amadurecimento para este processo, definindo que a institucionalização das Regiões Metropolitanas, Aglomerações Urbanas e microrregiões deveria ser acompanhada por estudos prospectivos e audiências públicas, o que pode ser considerado um embrião de sistemas de governança locais sob governança de uma instância superior, incorrendo em um processo multinível de coordenação federativa. Porém, suplantando o PL 375/2015, que estabeleceria um novo PNDR, levado ao congresso em 2015 e que estava sob relatoria desde então, a nova política regional foi estabelecida por decreto em 2019. Mesmo mantendo o recorte das regiões de influência/regiões imediatas, jogou pelos ares as instâncias de governança, atitude característica de governos autocráticos. Se manteve-se as governanças estaduais, estilhaçou-se a o papel da União, de modo que o resgate – dentre tantos resgates que urgem em nosso novo horizonte – desta coordenação depende a reconstrução de uma política de desenvolvimento regional que potencialize a todos simultaneamente promovendo uma equalização fiscal que entenda as especificidades das redes intermunicipais locais.
IV) Palavras finais sobre um legado infinito: federal e local, duas pontas e uma costura
Como bem pode ser visto, não se tratou aqui de mergulhar em uma obra, mas de seguir um dos vários caminhos que existem nela. Também não optou-se por aprofundar numas das várias inovações que ganharam vida nas mãos de gênio, mas buscar respostas em algumas pontas soltas, inacabadas, que não ficaram perdidas com a morte de um mártir. De fato, do ponto de vista do gestor local – que era o caso de Celso Daniel – caberia muito melhor a governança multinível definida por Abrúcio e Sydow como de Tipo II, que olha do ponto de vista da infinidade de questões particulares de cada agrupamento de municípios. Mas olhando do Estado, das linhas que regulam o governo de um país, a integração de tudo carece uma coordenação federativa que assuma a abordagem que eles definem como de Tipo I.
Não são concorrentes, nem as abordagens nem as duas formas de agregação, federativa e consorciada, mas tratam de questões diferentes e de pontos de vistas distintos. Da mesma forma que é no particular que se sente as soluções, ignorar que o local depende de uma cadeia, no mínimo, nacional, para que não se correr o risco de simplesmente substituir as “autarquias municipais” pelas “intermunicipais”.
Para além dos serviços básicos, facilmente perceptíveis ao cidadão nas participações sobre o orçamento, o ex-professor e ex-prefeito que morreu à 20 anos entendeu que disso também decorre o desenvolvimento econômico (Cocco, 2010), como objetivo ou externalidade, inseridos numa rede que ultrapassa as divisas. Viu longe, e feliz de quem retoma seu ponto de parada e sobe em seus ombros, para ver mais longe ainda, olhando para trás para entender e para frente para apontar. Não se pode reduzir esta memória, este nome e de tantos outros, pelo que passa na boca de gente que não tem moral para pronunciá-los nem depois de escovar os dentes. Esta lembrança tem que ficar no que é concreto, no que ultrapassa o tempo e continua com certezas, não com dúvidas conspiratórias e oportunistas, no que há de mais real na administração pública, que é um departamento de prefeitura ou em uma câmara de vereadores, ou uma localidade.
Entrevista com prefeito Celso Daniel (1/2):
Entrevista com prefeito Celso Daniel (2/2):
(*) Marcos Rehder Batista, sociólogo, pesquisador do NEA+ (IE-Unicamp) e do GVceapg (EAESP-FGV), coordenador adjunto de articulação política do “Direitos Já! Fórum pela Democracia”.
Referências
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